NO BODY”S P”FECT-Together We Discover

Oleh AACh[2]

Pendahuluan

Kebijakan Daerah adalah kebijakan publik di tingkat pemerintahan daerah, yang tujuan satu-satunya adalah mewujudkan kebaikan umum dan kesejahteraan umum (publik) dengan menggunakan sumber daya milik publik, baik anggaran maupun aset-aset. Kebijakan Daerah, baik di tingkat provinsi maupun Kabupaten/Kota, adalah produk kerja administratif lembaga eksekutif dan kerja politik anggota-anggota lembaga legislative.

Agar kebijakan memberikan hasil optimal dalam mewujudkan kebaikan dan kesejahteraan umum, sumber daya publik (anggaran dan aset-aset) haruslah dikelola (direncanakan, dialokasikan, didistribusikan, dikontrol, dan dievaluasi) dengan prinsip-prinsip tata kelola yang baik (good governance). Prinsip-prinsip tata kelola yang baik itu saat ini sudah menjadi hafalan, yakni efisien, efektif, transparan, akuntabel, partisipatif, berdasarkan hukum, berdasarkan konsensus, dan berorientasi pada penegakan keadilan.

Berdasarkan prinsip-prinsip itu, maka anggaran dan aset-aset publik tidak boleh dikuasai untuk kepentingan pribadi, keluarga, kelompok, orang dekat (kolega), dan golongan tertentu. Tetapi, pejabat publik yang dipilih dan/atau ditunjuk, dan pegawai negeri berhak mendapatkan imbalan atas pekerjaannya sesuai dengan peranannya di lembaga-lembaga publik dan birokrasi.

Kebijakan Daerah dan Tantangan

Penyakit korupsi bukan satu-satunya tantangan dalam proses kebijakan publik di daerah. Kerja pemerintahan yang lamban, boros, tidak efisien, tidak berorientasi mewujudkan nilai tambah, meningkatkan daya beli masyarakat dan memperluas lapangan kerja secara efektif, adalah sejumlah tantangan yang tidak selalu terkait dengan ada tidaknya korupsi. Sumber-sumber penyebab munculnya masalah tadi adalah rendahnya kualitas substansi kebijakan, tidak efektif dan tidak efisiennya organisasi, lemahnya kepemimpinan, rendahnya keterampilan dan etos kerja sumber daya manusianya (pegawai), kurangnya kemauan memanfaatkan ilmu pengetahuan dan teknologi, dan sebagainya.

Jika dengan berbagai kelemahan administratif dan manajemen kebijakan di atas sekaligus menyediakan peluang korupsi di berbagai bagian, maka sudah pasti kebijakan akan makin menyimpang dari tujuan mewujudkan kebaikan dan kesejahteraan umum. Karena, tidak perlu diragukan bahwa sebab-sebab dari kelemahan sistem itu akan sering bertemu dengan niat orang yang hilang timbul untuk melakukan praktek korupsi.

Ada dua tingkatan tantangan di dalam proses kebijakan publik sebagai sebuah sistem. Pertama, adalah di tingkat penggunaan sumber daya profesional bersama akal sehat (rasio atau pemikiran) umum dalam rangka menjadikan tantangan riil yang kompleks di lingkungan dalam dan luar pengelola kebijakan bisa disederhanakan. Penyederhanaan di sini tidak sama dengan mempekecil nilai kepuasan kolektif sebagai tujuan yang akan dicapai. Penyederhanaan dengan menggunakan sumber daya professional bersama akal sehat publik ini biasanya dilakukan metode-metode seperti seleksi, komparasi, verifikasi, kategorisasi, singkronisasi, penentuan korelasi, dan sebagainya.

Tantangan pada level pertama tadi bisa juga kita sebut sebagai tantangan pada tahap perencanaan dan formulasi kebijakan. Tetapi, yang lebih penting lagi adalah tantangan di tingkat kedua, yakni bagaimana hasil kerja berpikir tadi bisa digunakan untuk memudahkan kerja para pejabat publik dan para stakeholders yang ingin terlibat dalam tahap pengesahan (adopsi) hingga implementasi kebijakan publik. Pada tingkat ini, kerja kebijakan publik akan melibatkan lebih banyak pihak dengan distribusi kewenangan dan sumber daya yang berbeda. Di sini juga akan terlihat bahwa untuk kondisi saat ini, tantangan kebijakan publik di daerah lebih kompleks dibanding tantangan yang dihadapi untuk proses kebijakan publik di tingkat pusat. Otonomi daerah ternyata tidak semata-mata mendatangkan berkah, tetapi juga setumpuk masalah baru. Di beberapa kantor atau badan pelahyanan publik yang pada masa sebelum otonomi daerah biasa memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat banyak ditemukan terjadi penurunan kualitas pelayanan kepada publik. Perpustakaan umum wilayah di Padang adalah salah satu dari beberapa contoh yang ada.

Banyaknya pihak yang harus terlibat membuat proses yang rumit di tingkat aksi memberi peluang untuk diselewengkannya kebijakan publik dari tujuan. Karena tujuan yang sudah terumuskan dengan baik, tidak cukup untuk menutup peluang penyelewengan di tingkat penetapan (adopsi) dan implementasi. Sebab, seperti kata pakar anti-korupsi Jeremy Pope, kecerdikan orang untuk melakukan korupsi tidak ada habisnya. Itulah salah salah satu alasan mengapa tantangan di tingkat penetapan dan aksi kebijakan lebih kompleks dan lebih berat.

Sumbar yang Paradoks

Sumbar adalah daerah yang sering menampakkan paradoks. Daerah ini memiliki proyek unggulan di dalam inovasi pemerintahan yang sudah dikenal di tingkat nasional, seperti yang ditunjukkan oleh Kabupaten Solok di masa Bupati Gamawan Fauzi) dan Tanah Datar (di masa Bupati Masriadi Martunus). Tetapi, ironisnya, daerah ini juga memiliki kasus ungulan di tingkat nasional dalam praktek korupsi yang melibatkan banyak sekali anggota DPRD-nya.

Sementara, dari segi kualitas pada tingkat perencanaan dan impelementasi, kebijakan publik sendiri di Sumbar sejauh ini masih dihinggapi banyak kelemahan. Secara kasat mata, kita bisa melihat bagaimana Bappeda-Bappeda dan Dinas/Kantor Pemda bekerja dan bagaimana hasil kerja yang dicapai dibanding sumber daya finansial dan aset yang digunakan. Cara dan hasil kerja Bappeda-Bappeda bisa kita lihat dari proses kerja penyusunan draft RPJM, Renstra, AKU, dan sebagainya, hingga dokumen kebijakan yang dihasilkan. Sementara cara dan hasil kerja Dinas-Dinas/Kantor-Kantor Pemda bisa dilihat dari proses membuat usulan teknis dan mengoperasionalisasikan program, hingga hasil yang dicapai. Secara keseluruhan, kinerja kebijakan publik daerah itu akhirnya bisa diukur dengan membandingan biaya yang dikeluarkan dan manfaat yang dirasakan publik dari kebijakan yang dijalankan.

Sistem Tata Kelola dan Sistem Normatif

Korupsi terjadi karena ada peluang dan ada niat. Begitulah kesimpulan para pakar antikorupsi. Dua sumber besar penyebab korupsi yang dimaksud adalah masalah sistem dan masalah kepribadian. Kedua tantangan besar itu pulalah yang perlu diperhatikan dalam membangun, atau melanjutkan gerakan antikorupsi di daerah. Maka, rumusan pertanyaan pokok untuk dua tantangan besar dalam mencegah korupsi itu adalah: Pertama, bagaimana mengubah situasi yang menciptakan peluang orang melakukan tindakan korupsi? Dan, kedua, bagaimana mengendalikan niat korupsi ketika ia muncul.

Jawaban untuk tantangan pertama ada pada sistem tata kelola. Sedangkan jawaban untuk tantangan kedua, ada pada sistem norma. Sistem tata kelola mengatur hubungan-hubungan antarpihak dalam mengelola sumber daya publik. Sedangkan sistem norma mengatur hubungan internal antarunsur di dalam diri manusia, seperti emosi, hati nurani, akal sehat, dan sebagainya. Hubungan antarunsur di dalam diri manusia itulah yang akan tercermin di dalam tingkah laku individu.

Kedua persoalan yang menjadi tantangan besar tadi seringkali saling melengkapi dalam melahirkan praktek korupsi. Korupsi belum akan terjadi kalau yang ada baru hanya peluang, tetapi tidak ada niat dari pribadi-pribadi yang memiliki peluang tadi. Di lain sisi, korupsi juga belum akan terjadi kalau orang berniat melakukannya tidak memiliki peluang di dalam sistem yang dijalankan. Tetapi jelas, potensi korupsi selalu tersedia jika kesempatan bertemunya kedua faktor tadi juga masih besar.

Seringkali muncul anggapan bahwa memperbaiki sistem secara formal lebih mudah dibanding mencegah, menekan dan mengendalikan niat orang untuk melakukan tindakan yang merugikan orang lain. Ini tidak hanya untuk tindakan korupsi, tetapi juga untuk tindakan-tindakan kriminal dan asusila lainnya. Alasannya klasik: niat orang untuk berbuat jahat atau menyimpang sulit dideteksi.

Karena terlalu berpegang pada alasan tadi, maka pihak berwenang dan masyarakat lebih suka memilih membangun sistem secara formal dan memilih cara menghukum pelaku yang berbuat jahat atau yang menyimpang. Padahal, cara ini bukanlah cara efektif dan bukan cara membantu mencapai tujuan kebijakan publik secara optimal. (Ingat, salah satu cara mengukur tercapainya tujuan kebijakan publik secara optimal adalah: sedikit penggunaan sumber daya, makin besar manfaat kesejahteraan yang didapat!). Mengapa dikatakan tidak efektif dan tidak menghasilkan manfaat kebijakan publik yang optimal? Karena, berdasarkan hasil penelitian ahli kriminologi dan ahli sosiologi hukum, penekanan pada cara formal dan hukuman tadi tidak akan menjamin mencegah niat dan perilaku pelaku untuk mengulangi kembali niat dan perbuatannya. Selain itu, cara penghukuman seperti itu malah bisa menambah persoalan baru karena munculnya konflik baru dan target baru sebagai sasaran tindakan menyimpang. Pada lingkungan pelaku, penerapan sistem hukuman formal tadi, biasanya berdampak mengasingkan pelaku – dan juga keluarganya – dari masyarakat. Keterasingan ini bisa menimbulkan beberapa masalah psikologis, seperti frustasi, depresi, tidak percaya diri, emosional, agresif, destruktif dan sebagainya. Jika sikap-sikap dan perilaku-perilaku seperti ini melibatkan anggota masyarakat dalam jumlah cukup signifikan, maka keselarasan sosial akan terganggu, dan akhirnya akan menyerap sumber daya publik (anggaran dan aset) untuk urusan yang tidak produktif.

Sedangkan pada lingkungan sistem yang juga korup, cara penghukuman tadi hanya akan memperluas dan melembagakan budaya korupsi di dalam sistem dan di dalam masyarakat. Sebabnya, para terhukum sebagai pelaku korupsi tadi akan diajak melalukan korupsi yang lain oleh oknum-oknum di lembaga kepolisian, kejaksaan, kepolisian dan lembaga penjara. Di kesemua lembaga ini, untuk kasus Indonesia, para tersangka, terdakwa dan terpidana, akan diberi peluang menapatkan keringanan hukuman dengan cara-cara yang juga korup.

Dengan demikian, jika kita ingin konsisten untuk mewujudkan tujuan kebijakan publik di daerah secara optimal, salah satu tantangan gerakan pemberantasan korupsi saat ini adalah bagaimana menghadapi munculnya niat-niat orang untuk melakukan praktek korupsi dengan cara di luar pendekatan sistem administratif dan sistem hukum formal.

Saya menawarkan beberapa langkah untuk hal ini. Pertama, pembangunan sistem tata kelola yang baik (good governance) tetap harus dilanjutkan. Tetapi, hal kedua yang perlu dibangun dan dipromosikan oleh dan di kalangan elit, para profesional, aktifis masyarakat sipil dan stakeholders kebijakan publik lainnya adalah sistem norma baru dalam mengendalikan niat dan perilaku korupsi. Sistem norma baru itu bukan lagi yang terlalu normatif, doktriner, abstrak, kontradiktif, dan sebagainya, melainkan yang mengandung nilai-nilai objektif (jelas tujuan dan sasarannya), logis, realistis dan rasional. Caranya adalah menggunakan akal sehat dalam menilai nilai manfaat dan untung-rugi praktek korupsi untuk kehidupan pribadi dan kehidupan bersama.

Benarkah lebih besar manfaat dan keuntungan yang didapat apabila kita memperoleh uang dan harta dari cara-cara korupsi itu? Kesampingkanlah untuk sementara urusan dosa atau urusan akhirat. Marilah kita hitung akibat korupsi terhadap kesejahteraan bersama maupun kesejahteraan pribadi. Korupsi sudah pasti menyebabkan ekonomi biaya tinggi sehingga menyebabkan orang tidak tertarik menginvesgtasikan dananya di daerah yang sudah dikenal banyak korupsinya. Tidak berkembangnya kegiatan investasi dan kegiatan usaha berarti tidak banyak menambah lapangan kerja. Tidak banyak penciptaan lapangan kerja berarti akan menurunkan kesejahteraan rata-rata rumah tangga karena jumlah yang membutuhkan perkerjaan dan jumlah orang yang butuh makan bertambah sementara penerimaan rata-rata rumah tangga menurun. Karena kegiatan produktif lesu dan penerimaan masyarakat rendah, maka penerimaan pajak pemerintah juga akan rendah. Jika pemerintah memaksa menaikkan lagi pajak terhadap pengusaha dan masyarakat, pengusaha yang ada pun akan lari dan masyarakat sendiri akan memprotes pemerintah sehingga kredibilas pemerintah makin rendah.

Khusus bagi pejabat publik, dalam kondisi penerimaan daerah yang rendah, maka akan dipandang tidak pantas oleh masyarakat bila para pejabat publik mengalokasikan anggaran untuk gaji, honorarium, dan tunjangan-tunjangan dalam jumlah besar. Sebaliknya, peningkatan gaji, honorarium dan tunjangan-tunjangan pantas diberikan apabila penerimaan daerah nyata-nyata meningkat karena kerja sama yang baik antarpejabat publik dalam membangun dan menjalankan sistem tata kelola yang baik.

Standar-standar objektif, logis, realistis dan rasional tadi juga bisa dilihat dari alur sisi mikro yang bergerak ke sisi makro. Biasanya uang hasil korupsi cenderung digunakan untuk kebutuhan-kebutuhan konsumtif dan prestise (walau nilai kepuasan dari tindakan yang terakhir ini seringkali semu!). Kalaupun digunakan untuk menyekolahkan anak ke luar Jawa atau ke luar negeri, investasi SDM seperti ini meletakkan persoalan prikologis pada anak yang disekolahkan dengan uang hasil korupsi. Salah satu dampak yang bisa muncul, ia sulit berprestasi di masyarakat. Apabila uang korupsi digunakan untuk kegiatan bersenang-senang, seperti menginap di hotel mewah, piknik ke luar negeri, keluar-masuk restoran mahal, dan sebagainya, maka sebenarnya kesenangan atau kepuasan didapat ini adalah kesenangan yang bernilai semu. Mungkin ada kepuasan pribadi sesaat, tetapi tidak ada kepuasan sosial. Membayar fasilitas dan jasa berukuran sedang untuk berekreasi dengan uang yang halal dan jelas asal-usulnya, jelas memberikan kepuasan pribadi dan kepuasan sosial sekaligus. Di sini, pilihan tujuan dari sistem norma baru ini cukup jelas: Bagiamana meraih kesejahteraan untuk kehidupan yang lebih banyak, atau kesejahteraan yang berkelanjutan? Apakah kita memilih kesejahteraan meningkat secara bertahap karena bekerja dengan sistem yang baik dan niat yang baik, atau memilih merasakan lonjakan kepuasan yang tinggi lalu harga diri kita jatuh secara moral dan sosial, yang kemudian disusul kejatuhan secara ekonomi apabila pelaku korupsi terkena sanksi hukum, karena mewujudkan niat melakukan korupsi? Kita bisa menentukan pilihan kita dengan menggunakan akal sehat.

[1] Versi awal dari tulisan ini dipresentasikan pada Pelatihan Penyusunan Peraturan Daerah Kaukus Anti-Korupsi Anggota DPRD di Sumatera Barat, 29 Maret 2006.

[2] Andrinof A. Chaniago, pengajar mata kuliah Politik dan Kebijakan Publik pada Program S2 (Paska Sarjana) Ilmu Politik Universitas Indonesia, pendiri Center for Indonesian Regional and Urban Studies (CIRUS) dan peneliti senior The Habibie Center.